实行“史上最严围填海管控措施”并非说说而已

计划填海造地35万平方米的广东珠海长隆富祥岛填海造地工程，近日传到新的消息。据报导，广东省海洋与渔业部门最近已月发布命令文件，中止该项目海洋环境影响报告书的审查工作，撤回审核申请人。此次取消，向社会各界传送了一个反感的信号：年初国家实施的“史上最严城外填海造地管控措施”，并不是说道说道而已。以维护优先为原则，高质量科学配备海洋资源，已沦为今后海域维护开发利用的主要政策倾向。

舒婷曾在《致大海》中写到：“这个世界，有堕落的伤痛，也有苏醒的喜悦。”从20世纪90年代中后期开始，在反感的发展市场需求导向下，我国沿海地区引发了“向海用地”热潮，从南到北，海岸线沿线城外填海造地工程布满，部分地区甚至陷于“无湾不堆，无岛不阔”的失序、失度、流失、失控状态。有数据表明：“十一五”期间，沿海各省份早已已完成和计划实行的围填海造地面积约5000平方公里，相等于每年新造了一个香港。

2017年，国家海洋局对沿海11个省（区、市）积极开展了围填海造地专项专员公署，曝光了不少地方脱离实际市场需求盲目填海造地，堆而加有、长年空置，甚至转变城外填海造地用途用作房地产开发，浪费海洋资源，毁坏生态环境的引人注目问题。这次专员公署促成了史上最严的十个“不准”城外填海造地管控措施，如对违法且严重破坏海洋生态环境的围填海造地工程，分期分批，不准拆毁；城外填海造地长年闲置的土地，不准依法收归国有等。此后，在海洋领域实行生态维护红线制度，严苛城外填海造地年度计划指标管理，大幅提高填海造地类海域用于金征税标准，将生态用海划入用海审查内容，将大自然岸线保留亲率划入地方政府考核指标等。

有关生态用海、集约用海的一系列长年、常态化制度，也正在密集建构之中。海洋资源维护优先，造就用海管控制度贤字当头，提升用海门槛，在各个关键节点毫不手软暗“红灯”，同时急需夯实产权“基石”，走进经济学上所谓的“公地悲剧”。城外填海造地大量闲置滩涂和海域资源。按照《宪法》《物权法》等法律规定，滩涂既有国家所有的，也有集体所有的，但实践中滩涂产权并不清晰，在城外填海造地的实际操作中，政府大多一味地把滩涂确认为国有，如此一来，闲置滩涂之后仍然是征税不道德，而是“交还国有海域使用权”。

同时，政府在交还海域使用权时往往不合乎法定程序，对海域使用权的补偿也不合理和合法。城外填海造地乱象和其他自然资源遭遇的生态困境，都在呼唤一个归属于明晰、权责具体、监管有效地的自然资源资产产权的制度。按照《生态文明体制改革总体方案》的设计，目前正在实行的自然资源确权注册，正是为了解决问题这类“糊涂账”，通过对还包括滩涂等各类自然资源的所有权统一展开确权注册，界定所有权主体，界线全民所有和集体所有之间的边界，界线全民所有、有所不同层级政府行使所有权的边界，界线有所不同集体所有者的边界，从而将资源维护开发利用的责任实施到每一个产权人、使用权人，让资源维护与管理踏上良性轨道。

同时，我国将海域使用权划入不动产统一注册，从而将公法意义上的自然资源确认为私法上的不动产。正如资深民法学家王家福所所说，“创办海域物权制度，就是在海域开发利用上创建最重要的鼓舞制度，使他们有序、科学、合理、可持续地利用海域。”从长远看，完备的产权制度终将推展城外填海造地运营由长期以来政府主导的计划性，改向市场对资源配置起决定性起到的市场化，构建高质量科学配备海洋资源。

“我们不只是承继了父辈的地球，而且是借出了儿孙的地球。尽管我们在一段时间内享有它的所有权，但必将要把它送给子孙。”《联合国环境方案》曾这样规劝世人。

为此，以更加辽阔、更加悠长的目光检视自然资源与人类的关系，创建在自然资源确权注册制度基础上的自然资源产权制度，更加最重要的诗意是为了确保资源的可持续利用，对当代人的资源使用权做出容许。

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